Reforma da Previdência – O que é necessário para aprovar?

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A Reforma da Previdência é um assunto recorrente que chegou à pauta do Governo Federal há um tempo considerável. Se observarmos a data de apresentação da PEC 287A/16, notaremos que desde 05/12/2016 existe uma tentativa de se alterar o regime constitucional relativo à seguridade social. Em verdade, se dependesse apenas da cúpula do Executivo federal, já estaria aprovada há muito tempo.

Sendo assim, cabe indagar: por que, até hoje, a Reforma da Previdência Social ainda não foi aprovada? Essa questão nos remete a alguns pontos: uns de ordem técnica, outros de ordem política. Esclarecê-los é o objetivo do presente artigo.

A Constituição Federal de 1988

Uma Constituição, em simples termos, cuida de organizar os elementos essenciais do Estado. Ela é a lei maior responsável por trazer o conjunto de normas organizadoras dos elementos constitutivos do Estado e pode se apresentar de diversas formas. Ao que nos interessa, quanto à sua estabilidade, poderá ser classificada como rígida, flexível ou semirrígida.

O primeiro caso ocorre quando a Constituição só pode ser alterada mediante processos formais especiais, mais complexos do que para a alteração de leis ordinárias; a segunda, quando exigir o mesmo processo de alteração das leis ordinárias; e, por fim, a terceira corresponde àquelas que contém uma parte rígida e outra flexível1.

A Constituição Federal de 1988 é classificada como rígida. À exceção das cláusulas pétreas (art. 60, §4º), sua alteração é permitida, com a ressalva de que o processo se dará por emenda, procedimento mais engessado do que o de uma lei ordinária. Como ensina José Afonso da Silva:

“A rigidez e, portanto, a supremacia da Constituição, repousam na técnica de sua reforma (ou emenda), que importa em estruturar um procedimento mais dificultoso para modificá-la2

A PEC 287A/16 altera (e muito) o texto constitucional. Apenas a título de exemplo, sem a pretensão de esgotá-los, o art. 40 e o art. 201 sofrerão profunda mudança. Por essa razão, o meio adequado é que seja proposta uma emenda constitucional, o que foi realizado. Mas, afinal, no que isso consiste exatamente?

Emenda Constitucional: conceito e quórum

A emenda consiste na alteração de certos pontos (parcial, portanto) do texto constitucional, que para “aprovação submete-se a formalidades e obstáculos mais difíceis que os das leis ordinárias3”. A Constituição Federal manteve a técnica da emenda como única maneira de alteração formal, ou seja, para que ela seja alterada, apenas passando pelo gargalo desse procedimento.

Os legitimados estão expressamente elencados no art. 60 da Carta Magna, que dispõe:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II – do Presidente da República;
III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

No presente caso, a PEC 287A/16 foi proposta com fundamento no inciso II e para ser aprovada necessita obedecer ao disposto no §2º do artigo retro citado: ”A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros”.

Assim, será discutida e votada na Câmara dos Deputados e no Senado Federal4, em dois turnos, sendo que será considerada aprovada se conseguir o voto de 308 (trezentos e oito) deputados e 49 (quarenta e nove) senadores. Caso seja aprovada, a promulgação acontece pelas mesas da Câmara e do Senado (art. 60, §3º).

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Conquanto não se tenha aprofundado demasiadamente o procedimento interno de aprovação de uma PEC, não é difícil concluir que sua aprovação depende de um esforço hercúleo por parte dos interessados. Não se aprova uma emenda do dia para a noite.

Ocorre que além da própria burocracia ínsita ao processo legislativo, existe também outro fator que contribui para os sucessivos adiamentos da votação da Reforma da Previdência: a falta de coalização entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.

Presidencialismo de Coalizão

Embora no sistema de governo presidencial a figura do Chefe do Executivo não seja tão ligada ao Poder Legislativo5, o traquejo que se dá em ordem pragmática demonstra que, em nosso país, é fundamental que ambos falem a mesma língua para que se cumpra determinada agenda política. Por essa razão, alguns autores passaram a apelidar carinhosamente nosso sistema de “presidencialismo de coalizão”.

O governo do Presidente Michel Temer está com severas dificuldades em conseguir votos dos deputados para conseguir aprovar a Reforma da Previdência que, segundo propõe, será votada no dia 19 de fevereiro do presente ano. Assim pelo menos pretende Carlos Marun, Ministro da Secretaria de Governo que “confirma não ter os votos necessários, mas está avançando6”.

A Reforma da Previdência é uma pauta bastante impopular; e popularidade é um luxo que o governo federal não conhece, uma vez que seu atual Presidente possui cerca de 6% de aprovação7 o que dificulta ainda mais sua “conversa” com os membros do Legislativo.

O ceticismo de alguns é tamanho que cogitam que o governo esteja apenas “preparando terreno” para realmente pautar a votação em novembro, quando já estarão encerrados o calendário da Copa do Mundo e das eleições8. Em outros termos, com os mandatos já perto do fim, as cartas ficam marcadas e seria mais fácil aprovar uma medida tida como impopular, pois em novembro já se tem ciência de quem foi reeleito ou não.

Conclusão

Diante de tudo quanto foi exposto, consegue-se observar com clareza por qual razão a Reforma da Previdência está indo para seu (possível) quinto adiamento. Questões de ordem técnica, como o procedimento mais penoso para aprovação de emendas constitucionais, fazem com que o governo federal tenha que conseguir um número considerável de votos para conseguir impor sua agenda. E, ao que tudo indica, está encontrando severas dificuldades.

1 Serve de exemplo o art. 178 da Constituição do Império do Brasil (1824).
2 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª edição. Editora Malheiros.
3 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª edição. Editora Malheiros.
4 Ressalta-se que ambos compõem o Congresso Nacional.
5 Como ocorre com a figura do Primeiro Ministro no parlamentarismo.
6 http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2018-01/marun-admite-que-ainda-nao-tem-votos-suficientes-para-reforma-da
7 https://g1.globo.com/politica/noticia/com-aprovacao-em-6-temer-diz-esperar-popularidade-muito-maior-ate-maio.ghtml
8 https://www.opovo.com.br/jornal/economia/2018/01/governo-cogita-adiar-reforma-para-novembro.html

Sandro Lucena Rosa, advogado, Pós-graduado em Direito Previdenciário (Damásio Educacional), Vice-presidente do Instituto de Estudos Avançados em Direito (IEAD), associado ao Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP), membro da Comissão de Direito Previdenciário da OAB/GO.

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