Direito Administrativo: princípios, conceitos e principais autores

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O que é o Direito Administrativo, princípios, conceitos e principais autores

O Direito Administrativo é uma das áreas do Direito mais clássicas. E engloba, sobretudo, a regulação jurídica do poder administrativo – ou executivo – do Estado. Portanto, é o que dá forma e função a essa ponta da tripartição dos poderes. Afinal, como dispõe o art. 2º da Constituição Federal de 1988, “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. E envolve, assim, a fontes, os conceitos, os princípios e as funções da Administração Pública e seus entes, a fim de que também sejam cumpridos os interesses sociais a dever do Estado.

Conforme Maria Sylvia Di Pietro:

Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.

Por fim, apesar do exercício do poder administrativo ser de competência do Poder Executivo, há possibilidade atípica de exercício do poder administrativo pelos Poderes Legislativo e Judiciário.

Direito Administrativo

Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo possui como fonte principal a legislação e a constituição. No entanto, muito do que é estudado nessa área do Direito advém da doutrina, sobretudo diante da importância da discussão sobre os impactos dos princípios e dos poderes administrativos. Isto porque são muitos vezes abordados de maneira abrangente nas normas vigentes no ordenamento jurídico, o que, de um lado, permite maior amplitude interpretativas, mas, de outro, diminui o aspecto formal/concreto das proposições.



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Nesse sentido, também, a jurisprudência ganha cada vez mais força. Embora o Poder Legislativo exerça poder administrativo atipicamente – ou seja, em casos excepcionais – e os poderes mantenham independência entre si, como coloca a Constituição, é impossível excluir do ordenamento a influência de um sobre o outro.

Não se pode ignorar, por exemplo, que o Poder Legislativo é quem produz as normas a que se submete também o Poder Administrativo (executando-as) ou que as interpretações do Poder Judiciário sobre essas normas tenham impactos na sua execução. Por essa razão, deve-se respeitar, dessa maneira, as competências particulares de cada um em busca da harmonia na tripartição.

Portanto, pode-se mencionar como fontes do Direito Administrativo:

  • normas;
  • jurisprudência;
  • doutrina;
  • costumes.

Por óbvio, a prática deve sempre adequar-se aos princípios, abordados mais abaixo.

Legislação de Direito Administrativo

Entre as normas de Direito, a principal fonte do Direito Administrativo é a Constituição Federal. E isto não apenas porque esta é a fonte originária das normas e, hierarquicamente, superior. As principais normas de Direito Administrativo, na verdade, estão dispostas na Constituição Federal.

Entre os principais artigos constitucionais, pode-se citar, então, o art. 37, CF/88, e o art. 43, CF/83. Eles dispõem, desse modo, em seus caputs:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Entre as fontes legislativas de Direito Administrativo, ainda, pode-se citar:

  1. Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que estabelece um diálogo entre o plano plurianual de governo (durante 4 anos) e o parlamento, além de indicar, então, as diretrizes para a prática do plano plurianual;
  2. Lei Orçamentária Anual (LOA) – que transforma as propostas de orçamento para o plano plurianual de governo em um projeto;

Doutrina e principais autores de Direito Administrativo

Em se tratando de doutrina de Direito Administrativo, pode-se citar como expoentes da doutrina brasileira, então:

  • Maria Sylvia Zanella di Pietro
  • Matheus Carvalho
  • Hely Lopes Meirelles

Princípios do Direito Administrativo

O caput do art. 37, CF/88, então, dispõe sobre os princípios do Direito Administrativo. E da sua redação, extraem-se, dessa maneira:

  1. princípio da legalidade;
  2. princípio da impessoalidade;
  3. princípio da moralidade;
  4. princípio da publicidade;
  5. princípio da eficiência (inserido com a Emenda Constitucional nº 19).

Esses princípios são reforçados, assim, no art. 4º da Lei 8.429/92, a Lei da Improbidade Administrativa. Ele dispõe, desse modo:

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Além destes, há, contudo, princípios considerados implícitos. Isto é, próprios do Direito Administrativo e dos atos administrativos por si, como, por exemplo, o princípio da proporcionalidade e da subsidiariedade. E, por fim, a interpretação mais aceita da aplicação dos princípios é da ponderação.

1. Princípio da legalidade

O princípio da legalidade atende à previsão legal. Ou seja, o que é permitido por lei. Desse modo, os atos administrativos devem respeitar os limites legais estipulados em norma.

2. Princípio da impessoalidade

O princípio da impessoalidade no Direito Administrativo refere-se ao dever de neutralidade dos entes e de seus membros. Isto porque a pessoa administrativa não deve se confundir com o indivíduo por trás da função. Dessa maneira, práticas como o nepotismo, são contrárias ao princípio da impessoalidade.

3. Princípio da moralidade administrativa

O princípio da moralidade administrativa talvez seja um dos mais complexos do Direito Administrativo. Afinal, qual seria a moral da Administração Pública para que se definisse a moralidade imperativa?

Embora seja difícil conceituar a moralidade para o Direito Administrativo, editou-se a Lei 8.249/92, na qual se dispõem, dessa forma, condutas consideradas contrárias ao princípio da moralidade. A legislação coaduna, então, com a previsão do parágrafo 4º do art. 37, CF/88, segundo o qual:

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

A Lei da Improbidade Administrativa, contudo, não possui caráter penal. Como se observa da redação do parágrafo, portanto, além das sanções de cunho administrativo, poderá haver sanções penais. Mas estas deverão ser apuradas em ação penal própria.

Ademais, é importante mencionar a Lei 1.079/59, que define os crimes de responsabilidade. E regula, então, o respectivo processo de julgamento.

4. Princípio da publicidade

O princípio da publicidade no Direito Administrativo refere-se ao dever de prestação de contas. Afinal, a Administração Pública deve reverter seus feitos à sociedade de modo geral, justificando os gastos por ela realizados.

5. Princípio da eficiência

O princípio da eficiência foi Instituído pela Emenda Constitucional nº 19, como mencionado. E se refere, assim, ao equilíbrio entre os meios e os fins do atos administrativos. Portanto, a Administração Púbica deve prezar pelos meios mais eficientes, considerando não apenas as medidas necessárias e seus impactos, mas também o orçamento demandado.

6. Princípio da proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade não está explícito na Constituição, mas é bastante recorrente no Direito Administrativo brasileiro. Originado no Direito Alemão, refere-se, desse modo, a uma adequação entre os meios empregados e os fins objetivados. Por exemplo: há duas possibilidades de obras em vias públicas para melhorar o trânsito em um determinado local. Uma delas é mais eficiente, mas depende da expropriação de alguns terrenos. Qual das duas medidas será mais proporcional? Ou seja, entre custos, resultados e consequências, qual será a mais adequada ao interesse público?

Nesse sentido, pode-se analisar três pontos:

  1. Adequação – a relação entre meios e fins;
  2. Necessidade – direito do menor prejuízo ao destinatário;
  3. Proporcionalidade em sentido estrito – visa os efeitos mais benéficos ou menos lesivos para o interesse público.

7. Princípio da subsidiariedade

Outro princípio não previsto explicitamente na Constituição Federal, é, então, o princípio da subsidiariedade do Direito Administrativo. Segundo ele, portanto, o Estado atua, sobremaneira, na área de Direito Público e, excepcionalmente, no Direito Privado.

Poderes Administrativos

Os poderes administrativos referem-se, enfim, aos poderes da Administração Pública que garantem o cumprimento do seu dever. São considerados poderes para o Direito Administrativo, portanto:

  1. poder hierárquico – decorre da legalidade e se relaciona a uma organização burocrática. Dele decorrem o poder/dever de fiscalização, revisão, anulação e avocação dos atos subordinados e punição mediante processo administrativo;
  2. poder de controle – refere-se ao poder de tutela e supervisão;
  3. poder de polícia;
  4. poder sancionador;
  5. poder disciplinar;
  6. poder discricionário – refere-se à liberdade de atuação dentro dos limites legais e conforme os princípios do Direito Administrativo, e se difere da vinculação, ou seja, determinação de conduta pela lei;
  7. poder normativo – refere-se aos atos administrativos unilaterais editados pelo Poder Público.

Por fim, é com base nos poderes a ela atribuídos, que a Administração Pública editará os atos administrativos.

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