Reforma da Previdência: capitalização ou repartição simples?

Tempo de leitura: 12 minutos

Regime de capitalização e de repartição simples na Reforma da Previdência

No ano passado, um assunto assombrou muitas pessoas durante o curto governo do então presidente Michel Temer: a Reforma da Previdência. Muitas mudanças foram propostas e causaram dúvidas na população. Ao fim de seu mandato, contudo, o ex-presidente não conseguiu os votos necessários para a aprovação. E deixou, assim, em seu legado, tão somente a Reforma Trabalhista.

O atual presidente, Jair Bolsonaro, então, voltou a colocar o assunto em pauta. Sua equipe econômica, capitaneada pelo Ministro Paulo Guedes, pretende economizar 1 trilhão em cerca de 10 (dez) anos [1]. Neste mês, houve o “vazamento” de uma proposta de Reforma da Previdência, com um texto preliminar [2]. Dias depois, o secretário especial de Previdência e Trabalho, Rogério Marinho, sinalizou que esse texto é diferente do que será enviado à Câmara para votação [3].

No dia 20 de fevereiro de 2019, então, foi apresentada a versão final, que obriga os entes federativos a instituir, no prazo e na forma de Lei Complementar que posteriormente deverá ser editada, o regime de capitalização. O objetivo deste artigo, portanto, é apresentar os diferentes regimes previdenciários, com suas principais características e, ao final, analisar o que pretende o Governo na PEC da chamada “Nova Previdência”. E será, desse modo, primeiro de uma série que acompanhará e discutirá, regularmente, as alterações da Reforma da Previdência.

Reforma da Previdência

Regimes previdenciários

Para compreensão desse ponto na Reforma da Previdência, é preciso, antes, analisar os regimes previdenciários. Sob o aspecto financeiro, eles podem ser de:

  1. repartição simples; ou
  2. capitalização.

O primeiro é o adotado pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que é gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), instituído no art. 201 da Constituição Federal. O segundo, por sua vez, é o adotado nos planos de previdência privada, por exemplo, oferecido por bancos.



Regime de repartição simples e regime de capitalização

O regime de repartição simples tem por fundamento a solidariedade entre os indivíduos e um pacto entre as gerações (também chamado de “pacto intergeracional”). Dessa forma, aqueles trabalhadores que estão na População Economicamente Ativa (PEA) contribuem para o custeio dos benefícios daqueles que já estão no grupo da População Economicamente Inativa (PEI).

Em termos mais simples, significa dizer que quem está trabalhando sustenta que já se aposentou. Além disso, esse regime possui uma ideia de “caixa”: à medida que o dinheiro entrana Previdência, esse orçamento é utilizado para o pagamento dos benefícios, não havendo uma ideia de “acumulação”.

O regime de capitalização, por sua vez, opõe-se à ideia de pacto intergeracional. Assim, cada indivíduo fica responsável pelo custeio de seu benefício. As técnicas aqui adotadas assemelham-se às de um seguro comum ou de uma poupança. Consequentemente, existe a ideia de acumulação.

O valor do benefício, portanto, dependerá diretamente do quanto o contribuinte aportou desde o início em seu fundo. E a gerência desse valor no mercado permitirá que, ao final, haja quantia suficiente para custear sua aposentadoria.

Como exemplo do sistema de repartição simples, temos o caso do Brasil e da França. Já como exemplo do sistema de capitalização, temos o caso do Chile. Cabe ressaltar que o Chile migrou para esse regime no governo de Augusto Pinochet, precisamente em 1981.

Alguns países nórdicos, como Suécia e Noruega, adotam um terceiro regime, chamado de “contas virtuais”. Ele é tratado, então, por especialistas, como um regime “intermediário”. Em síntese, nota-se que o assunto não é pacífico e que a escolha varia entre os países. E isto não é de espantar. Afinal, cada nação possui suas nuances em relação à qualidade de vida, emprego e saúde. E isto reflete no sistema de previdência.

Vantagens e desvantagens dos regimes

Cada sistema possui vantagens e desvantagens, em maior ou menor grau. E implicam em consequências para o ordenamento jurídico brasileiro e a realidade econômica do país que, certamente, serão consideradas para o fim da Reforma da Previdência.

O sistema de repartição simples tem as vantagens de fazer um “caixa” que não se baseia apenas na contribuição do segurado. Dessa forma, em tese, teríamos um benefício melhor, de valor mais alto.

No Brasil, a Constituição Federal diversifica a base de financiamento da Previdência Social expressamente em seu art. 195. A consequência disso é que um segurado que tenha poucas condições financeiras pode ter um benefício de valor razoável. Isto porque, além de suas contribuições diretas, existirão outras contribuições que farão o “caixa” de custeio de sua aposentadoria.

Desvantagens do regime de repartição simples

Atualmente, o sistema de repartição simples enfrenta três problemas, que são observados em uma análise da Reforma da Previdência. O primeiro deles diz respeito à questão demográfica do país. Explica-se: a expectativa de vida aumentou e a taxa de natalidade vem diminuindo. Consequentemente, a população jovem (economicamente ativa) torna-se menor, ano após ano.

A consequência disso é que o custeio dos benefícios da geração anterior fica comprometido. Porquanto existem menos pessoas para exercer atividade remunerada,será menor a contribuição para a Previdência Social. O gráfico abaixo, originalmente divulgado pelo IBGE, simula a “pirâmide” da população brasileira:

reforma da previdência

O segundo diz respeito à gerência do sistema público de repartição, que atualmente conta com déficit de servidores e que há pouco tempo era muito pouco informatizado. Essas questões, aliadas a outras vicissitudes do INSS, abrem espaço para a existência de fraudes, o que prejudica o “caixa” da autarquia. Igualmente, a má gestão das informações dos benefícios causa indeferimentos descabidos, o que gera judicialização e ainda mais custos.

Enfim, o terceiro ponto é que a manutenção de regimes de repartição simples partem da premissa de que a população jovem estará trabalhando e que as empresas estarão funcionando, aptas a contribuir com a Previdência Social. É um cenário sempre otimista, mas deve-se ter em mente que o Brasil é um país marcado pelas crises financeiras – e nesses momentos, não há contribuição, o que também prejudica o caixa do INSS e a manutenção dos benefícios.

Vantagens do regime de capitalização

O regime de capitalização, a seu turno, tem as vantagens de não submeter a existência e a manutenção de seus benefícios a uma álea futura, qual seja, a existência de população jovem empregada e empresas lucrando e contribuindo normalmente para o regime. As contribuições são contabilizadas de acordo com os aportes feitos pelo segurado. Isto, portanto, não o coloca à mercê de terceiros para garantir seu benefício previdenciário.

Uma consequência possível disso, contudo, é que o valor dos benefícios tende a ser mais baixo. No caso do Chile, por exemplo, 90,9% dos aposentados recebem 149.435 pesos [4]. Para se fazer uma comparação, o salário mínimo chileno é de 264 mil pesos.

Há ainda mais uma dificuldade no caso brasileiro, que pode ter impactos após a Reforma da Previdência. O regime de capitalização necessita de aportes, mas o brasileiro não possui uma educação financeira razoável. Ou seja, não é acostumado a poupar. Pesquisa feita pelo Banco Mundial em 2017 [5] entre 144 países revela que o Brasil é o 101º pior quando o assunto é poupar para a velhice. O mesmo estudo apontou que apenas 6% dos jovens entre 15 e 24 anos têm o hábito de poupar. Dentre esses poucos, outra pesquisa revela que 25% guarda o dinheiro em casa [6].

Modificações da Reforma da Previdência nos regimes

Essa falta de educação financeira, com certeza, trará entraves na realização de aportes. Ainda, fará com que existam dificuldades no futuro, no momento da aposentadoria. Consequentemente, criaria uma geração de aposentados que dependerão de terceiros ou de serviços básicos fornecidos pelo Estado.

Por fim, deve-se destacar que a alteração dos regimes com a a Reforma da Previdência terá um custo. Afinal, os aposentados de hoje estão contando com os trabalhadores de amanhã. Se hoje já é suscitado um déficit na Previdência, deixar de entrar dinheiro no “caixa” vai ainda piorar a situação. E tudo será financiado pela população. Essa valor, embora não tenha sido ainda divulgado, com certeza corresponde a uma cifra expressiva, na casa dos bilhões.

O que propõe a “Nova Previdência”

A “Nova Previdência”, nomenclatura adotada pelo Governo Federal para evitar o nome “reforma”, estabelece que:

Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo.

Posteriormente, então, dispõe que “o novo regime de previdência social de que tratam o art. 201-A e o § 6º do art. 40 da Constituição será implementado alternativamente ao Regime Geral de Previdência Social e aos regimes próprios de previdência social e adotará, dentre outras, as seguintes diretrizes”.

Até o presente ponto, podemos observar que, a despeito do que foi alarmado por muitas pessoas, não há pretensão de substituição por completo do regime de repartição simples, imediatamente. Contudo, é válido fazer a ressalva de que o §1º do art. 115, citado acima, dispõe que “a lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição definirá os segurados obrigatórios do novo regime de previdência social de que trata o caput”.

Diretrizes da PEC

Dentre as diretrizes, trazidas na PEC, destacamos a existência de:

  1. Contribuição definida: sabe-se o quanto irá contribuir e o impacto disso no valor de seu eventual benefício;
  2. Garantia de piso básico: um dos pontos criticados acerca do regime de capitalização é que poderia haver benefícios abaixo do salário mínimo. Não é o que pretende o Governo, buscando para tanto a criação de um fundo solidário;
  3. Gestão das reservas: será feito por entidades públicas e privadas, com regulamentação, assegurada “ampla transparência”.
  4. Escolha: o trabalhador poderá escolher a entidade e a modalidade de gestão de reservas, sendo assegurada a portabilidade;
  5. Impenhorabilidade: haverá exceção no caso de dívida de alimentos;
  6. Uso compulsório das reservas pelos entes federativos é vedado;
  7. Pode haver contribuições patronais, bem como do trabalhador, entes federativos e servidores. Em todo caso, não se admite a transferência de recursos públicos.

Por fim, deve-se ressaltar que esse novo regime de capitalização pretende cobrir apenas algumas contingências, vale dizer, é menos abrangente do que o regime atual. Segundo o §2º do art. 115 proposto, compreende:

  1. Benefício programado de idade avançada: aposentadoria, em outros termos;
  2. Benefícios não programados
    1. Maternidade;
    2. Incapacidade temporária ou permanente
  3. Morte do segurado;
  4. Risco de longevidade do segurado.

Em arremate, ressalta-se que o item 55 da exposição de motivos deixa clara a intenção do governo em “introduzir, em caráter obrigatório, a capitalização tanto no RGPS quanto no RPPS”. Assim, hoje o regime de capitalização possui um caráter alternativo, porém para as gerações futuras, sejam trabalhadores da iniciativa privada ou do serviço público, pretende-se que o novo regime lhes seja obrigatório.

Perspectivas para a Reforma da Previdência

Pelo presente artigo buscou-se estabelecer, em breves linhas, as distinções entre o regime de capitalização e o regime de repartição simples, atualmente adotado pelo país. Essa mudança parece ser uma pauta firme na Reforma da Previdência, pelo que sinaliza o governo, embora não tenhamos certeza de que ela estará no texto oficial, que ainda será apresentado.

Pode-se observar que cada sistema possui sua vicissitudes. E estudos mais aprofundados sobre a situação do Brasil, em específico, devem ser realizados para embasar uma decisão acertada. Afinal, falamos de uma reforma que atinge quase todos os brasileiros, indistintamente.

Algumas questões específicas em relação ao nosso país já foram observadas pelo Governo. É o caso, por exemplo, da possibilidade de utilização do FGTS e da limitação da obrigatoriedade do sistema de capitalização. Este se aplicaria, então, apenas a pessoas que recebem uma quantia acima do salário mínimo.

Essas possibilidades demonstram atenção às peculiaridades do Brasil. Todavia, só teremos certeza quando da apresentação do texto oficial da Reforma da Previdência, ainda não divulgado.

Referências

  1. https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2019/02/05/aposentadoria-idade-minima-votacao-reforma-da-previdencia-maia-guedes.htm
  2. https://economia.uol.com.br/noticias/reuters/2019/02/04/proposta-vazada-sobre-a-previdencia-e-uma-das-que-estao-em-analise-diz-marinho.htm
  3. https://www.terra.com.br/economia/texto-da-previdencia-esta-pronto-e-e-diferente-de-minuta-vazada-a-imprensa-diz-marinho,a950c1172e91aae4fbde42c98ee6d14dxwornbnp.html
  4. https://www.bbc.com/portuguese/internacional-39931826
  5. https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/07/mais-brasileiros-poupam-para-a-velhice-mas-pais-e-101o-em-ranking-global.shtml
  6. https://www.portalt5.com.br/noticias/brasil/2018/7/117360-25-dos-brasileiros-que-poupam-guardam-o-dinheiro-em-casa-aponta-pesquisa

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5 Comentários

  1. Avatar

    Parabéns pelo texto.
    Achei bem ponderado e justa a menção em cada regime.
    Contribuiu bastante para a formação da minha opinião.

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  2. Avatar

    Afinal, com a reforma da previdência sendo aprovada, como ficaria as novas aposentadorias no sistema de capitalização? Ou seria como estão divulgando no Brasil, que o poder financeiro dos aposentados no sistema de capitalização iria diminuir como acontece no Chile, onde se ganha 60% do salário mínimo.

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