Renúncia fiscal: justiça fiscal brasileira e princípios constitucionais

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Renúncia fiscal e princípios constitucionais na Justiça Fiscal brasileira

O Estado, instituição indispensável de uma Sociedade Organizada, precisa de recursos para sua manutenção e concretização de objetivos. Em face disso, estabelece-se uma tributação inerente ao Estado. Neste campo, então, surge a questão da renúncia fiscal.

Baseada na Lei Complementar 101/2000, ela implica na desoneração de Receitas Fiscais. E, desse modo, comporta relação direta com os princípios constitucional. E gera, também, uma reflexão sobre a busca da Justiça Fiscal no Brasil.

1. Sistema Tributário Nacional: conceito, função e finalidade da tributação

Fato é que tributar foi algo que mudou muito ao longo da história do Brasil e do mundo. E não á, portanto, a necessidade de se adentrar em cada período. Importante salientar, contudo, que, em Estados democráticos e sociais, devemos ver a tributação como instrumento da sociedade com fito de realizar seus próprios objetivos. Pagar tributos, assim, não é mais visto como um fardo, um mal necessário ou uma submissão total ao Estado.

renúncia fiscal

Ao afirmar que a tributação é instrumento da sociedade, remetemo-nos à ideia que ela abarca de direitos fundamentais e sociais. O Estado, dessa forma, estrutura-se para manter instituições capazes de assegurar e promover tais direitos.

O Conceito de Sistema Tributário Nacional, então, advém da legislação. E compreende, assim, o conjunto de normas organizadas hierarquicamente. A Lei nº 5.172/1996 (Código Tributário Nacional -CTN) existe em nível infraconstitucional com fundamento na Constituição Federal, compondo o Sistema Tributário Nacional.

Na Constituição estão regulamentados no artigo 145 a 162, conforme observamos abaixo o artigo 145 pertinente ao presente artigo apresentado:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

  1. impostos;
  2. taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
  3. contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (grifo nosso).

Função tributária

Por vivermos em um Estado de direito democrático onde as receitas tributárias custeiam as atividades públicas, os contribuintes são os responsáveis por viabilizar o funcionamento das instituições públicas de acordo com os desígnios constitucionais.

Fazem parte e assumem a responsabilidade de implantar e viabilizar as instituições públicas os Legisladores, Administração Tributária e Poder Judiciário ao exercer suas funções. O chamado federalismo fiscal, assim, assegura a autonomia dos entes da federação: União, Estados e Municípios.

Tal ação teve seu início com a Emenda Constitucional 18/65. Pela primeira vez, então, tivemos o surgimento de uma estruturação do Código Tributário Nacional para legislar sobre direito financeiro.

Imposto

O que vem a ser imposto? De acordo com o artigo 16 do Código Tributário Nacional : ” Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”. Podemos extrair desta informação que imposto é espécie tributária caracterizada pela desvinculação de qualquer atividade estatal específica voltada para o contribuinte, decretado exclusivamente em função do jus imperii do Estado.

A função dos impostos , taxas e contribuições quando arrecadados pelo Estado, pagos pelos contribuintes cidadãos servem para satisfazer as necessidades coletivas, necessidades que não podem ser atendidas pelo setor publico, sem o auxílio do cidadão contribuinte.

Tributos financiam as atividades do Estado que, por sua vez, precisa de dinheiro para cumprir em atender recursos essenciais para a população. Os serviços aos quais nos referimos são os intimamente ligados a segurança, saúde, educação, previdência e assistência social, dentre outros, estes são os que interessam a nossa reflexão.

Finalidade da tributação

Quanto a finalidade da tributação elas existem na ordem de três: a fiscal, a extrafiscal e parafiscal.

O artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal traz uma informação importante da finalidade fiscal, qual seja, aquela onde o produto da arrecadação não tem destino certo, pois serve para a manutenção geral do Estado, a arrecadação é feita de maneira igualitária entre os entes federados.

A finalidade extrafiscal atinge atividades específicas, sua cobrança ou isenção serve para estimular determinada atividade adequando o valor do tributo a elas. Não pode se balizar por um valor para mensurar a finalidade extrafiscal, nem tampouco levar em consideração a capacidade econômica do contribuinte.

Por fim, a finalidade parafiscal decorre quando a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios delegam, através de lei, sua capacidade tributária ativa para um ente paraestatal, de forma que este arrecade o tributo, fiscalize a exigência, todavia, vale ressaltar que as atividades custeadas pelos tributos com finalidade parafiscal não integram as funções típicas do Estado, se enquadram nesta finalidade financiamentos de sindicatos e órgãos de representação classista.

2. Princípios tributários constitucionais

Princípios são mandamentos básicos de um sistema jurídico. São tidos, então, como valores fundamentais. Devem ser harmônicos entre si. E, caso conflitem, devem ser arrazoados de maneira que ambas as aplicações possam coexistir. Ou seja, deve-se perseguir o princípio da razoabilidade em sua aplicação.

Princípios da capacidade contributiva e da isonomia tributária

O artigo 145 da Constituição Federal, de 1988, aduz que os impostos devem ter caráter pessoal e observar “sempre que possível a capacidade econômica do contribuinte”. Para isso, então, usa como critério a isonomia.

O princípio da isonomia é assinalado no inciso II do artigo 150 da Constituição Federal, de 1988, veda o tratamento desigual a indivíduos que usufruam de situação equivalente, sendo defeso quaisquer distinções em razão de ocupação profissional, denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

A isonomia, logo, consiste em tratar os desiguais de modo desigual, sendo assim o tributo cobrado de acordo com a possibilidade de cada um. Trata, portanto, quem tiver riquezas diferentes de acordo com tal distinção. Assim, não constitui somente um critério de justiça fiscal. Constitui também um verdadeiro princípio a orientar toda a tributação, inspirando o legislador e os aplicadores das normas tributárias.

Princípio da legalidade

Trataremos em primeiro momento do que reza o texto constitucional. Chamado Princípio da Legalidade Estrita ou da Reserva Legal, é descrito no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, de 1988. Baseia-se, então, no postulado: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei”.

Aplica-se, dessa forma, às pessoas políticas ao impedir que estas criem, estabeleçam ou aumentem tributos sem lei que os defina. Evita, assim, a tipificação inconveniente de fato tributável, base de cálculos ou alíquotas.

O princípio da legalidade tem sua origem política. E está, dessa maneira, ligado diretamente à luta dos povos com a tributação não consentida. Aliomar Baleeiro narra o ocorrido com grandes civilizações, como se verá adiante.

Histórico das lutas sociais e dos impactos na tributação

Na Espanha, as grandes assembleias de classe denominadas ” Cortes” concebiam tributos extraordinários solicitados pela Coroa. As Cortes de Leão, de 1188, estabeleciam que impostos deveriam ser votados pelos delegados dos contribuintes. Portugal fazia a convocação das Cortes de Lamengo em 1413 com intenção de obter os impostos necessários. E em dada assembleia convocada após a Revolução de 1820 contou com deputados do Brasil, os quais foram hostilizados, contribuindo para o movimento emancipador.

Na França, reuniam-se os representantes da nobreza,clero e povo em Etais Généraux e nos ” Estados Provinciais” quase sempre para a obtenção de tributos, desde o início do século XVI, até que Luis XVI convocou, para obtenção de tributos, os Estados Gerais,os quais se converteram na Constituinte, de cuja existência surgiria a Revolução Francesa de 1789.

Na Inglaterra, a luta dos barões contra o “João sem terra” culminou com o advento da Carta Magna de 1215, na qual consignou-se o princípio de que nenhum tributo ou scutage (resgate em dinheiro da obrigação militar) poderia ser cobrado sem o consentimento do conselho do reino, exceto os de costume, para resgate do rei, elevação do seu filho mais velho a cavalheiro ou dote da filha mais velha.

A partir desta breve explanação histórica, temos a certeza de que as maiores revoluções ou grandes transformações sociais foram direta ou indiretamente ligadas à tributação.

3. Equidade e igualdade na Constituição Federal de 1988

O princípio da equidade e da igualdade, previstos na Constituição Federal de 1988, também são essenciais à compreensão da Renúncia Fiscal na justiça fiscal. No entanto, embora, conexos, apresentam diferenças, como se observa.

Princípio da equidade

A equidade, preceitua a Constituição em seu art. 5º, refere-se à ideia de que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. Diz, portanto, do direito de cada cidadão gozar do caráter de paridade perante a Lei sem distinções por mais sutis ou escandalosas que possam existir.

Fazendo um link com a legislação tributária, a referida equidade se encontra no artigo 150, III, do mesmo diploma legal:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…) instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.



A atuação do princípio da equidade se dá em duas frentes perante a lei e na lei. Ao falar em igualdade perante a lei dizemos da direta aplicação do direito ao caso concreto. Já ao afirmar, igualdade na lei, estamos diante da proibição das normas em fazer distinções, excetuadas as autorizadas por lei.

Princípio da igualdade

Na visão do ilustre iluminista Jean Jacques Rousseau, na natureza não há desigualdade. Quem a faz, então, é o homem, através do “seu amor próprio”, um sentimento que leva a pessoa a se achar melhor que a outra. O autor diz que o homem natural é um ser solitário e sua alma tem realizações simples. O homem social, diferentemente, operacionaliza pela sua razão e pelas regras determinadas pelo caráter social. É, pois a igualdade elemento basilar para moldar uma sociedade.

Traremos ao debate a classificação da igualdade tributária, descrita no artigo 145, parágrafo 1º assinalando que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos e em seu § 1º, diz, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

No nosso país, vimos e ouvimos muito o termo usual da população “Justiça Divina” ou ” Terei igualdade perante Deus”. Todavia, temos que nos atentar ao fato de termos preceito constitucional e até tributário tratando o tema. Deve a igualdade, portanto, partir do homem médio, com suas ações não discriminatórias, e dos legisladores, com o dever legal de agir com igualdade na lei.

4. Repartição das receitas tributárias: as mudanças legislativas tributárias após 1995 e os impactos financeiros e sociais da “renúncia fiscal”

Nem todos os rendimentos tributáveis pertencentes às pessoas físicas constam da tabela progressiva do Imposto de Renda. Logo, não são partes dos ajustes anuais de declaração de renda. Outras situações podem ser aqui sinalizadas, tal como a tributação do salário obedecer ao regramento de quatro alíquotas os rendimentos fundiários que variam entre 0,03% e 22,5% de acordo com a utilização da terra, ou os ganhos de capital na alienação de bens de direito de qualquer natureza com alíquota de 15%.

Para não ficar assinalando números, o que acaba por ficar improdutivo, podemos dizer que uma forma de diminuir as discrepâncias e pregar a isonomia tributária, deveria ser considerar a capacidade contributiva de cada um, independente da origem da renda, seja, de capital ou trabalho.

Descentralização tributária

Após as mudanças legislativas tributárias de 1995, tivemos a descentralização da arrecadação. Esse foi o ditame da Constituição Federal de 1988, haja vista a necessidade de sair da centralização da arrecadação tal qual era na ditadura. Descentralizar, contudo, culminou no aumento das competências tributárias no que tange à melhor adequação dos fundos de participação de estados e municípios.

Acredita-se que houve nos anos 1990 uma onda neoliberal no país levando a legislação tributária a estragar os avanços obtidos com a Constituição Federal. Levou, desse modo, ao que, até os idos de 2018, chamamos de “crise fiscal”. Aponta-se que o estabelecimento de contribuições sociais exclusivas da seguridade social, não compartilhadas com os estados e municípios, implicam em uma forma de desvincular estes recursos que drenam parte do orçamento fiscal.

Alterações infraconstitucionais

No período de 1995 a 2002, com alterações infraconstitucionais que ocorreram nas leis ordinárias e regulamentos repassando para a renda do trabalho e para a população mais pobre a incumbência tributária. As principais alterações foram:

  1. Empresas foram desoneradas com redução da alíquota de Imposto de Renda de Pessoa Jurídica de 25% para 15%;
  2. Instituiu-se os chamados juros sobre capital próprio, possibilidade de remunerar os sócios e acionistas com taxa de juros de longo prazo (TJLP);
  3. Isentou-se de imposto de renda à distribuição de lucros a pessoas físicas, retirando a retenção de imposto de renda direto da fonte sobre lucros e dividendos;
  4. Eliminou-se a alíquota de 35 % do Imposto de Renda de Pessoa Física, reduzindo a progressividade do imposto (Lei nº 9.249/95);
  5. Elevou-se a alíquota de 25% para 27,5% (Lei nº 9.532/97, art.11);
  6. Se elevou o número de declarantes de Imposto de Renda devido a não correção da tabela de 1996 a 2001 fazendo com que os trabalhadores de renda mais baixa fossem tributados, sem o aumento de renda tributável de levado potencial contributivo.

De uma forma rasa, podemos observar que mudanças, por menor que sejam, são significativas e tem impactos de direto na vida dos contribuintes. Tributar os mais pobres, portanto, em detrimento das poucas declarações de Imposto de Renda que atingem o patamar dos milhões, não é justiça, tampouco conta com a capacidade contributiva individual.

Desoneração tributária

Desonerar significa, desobrigar, isentar. Ao primeiro ver, parece até algo positivo,e que trará algum benefício. Todavia, em se tratando do Brasil que tem um histórico de desigualdades em diversas áreas e seguimentos, inclusive, na legislação tributária, isentar não parece tão proveitoso para população em geral.

Um dado antigo, mas que vale salientar: no ano-base de 2006, exercício 2007, foram apenas 5.292 (cinco mil novecentos e noventa e duas) declarações de imposto de renda com tributação acima de um milhão de reais. (Fonte:RFB, através da equipe do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social).

Curiosamente, o número de milionários no Brasil teve um crescimento de 70% por cento alcançando nesta época (2006), mais de 130 (cento e trinta mil) cidadãos, chegando a atingir em 2008 os 220 (duzentos e vinte mil ). Juntos, estes afortunados somam um total de US$ 1,2 trilhão em aplicações financeiras,são cerca de 0,1% da população total.

As pessoas podem cogitar ser um mero exagero assinalar com números. Igualmente, podem acreditar que não existe relação destas informações com a pobreza que nos rodeia. Mas, uma política que visa favorecer o mercado diminuindo a capacidade de arrecadação, atinge o Estado nos recursos que são utilizados para garantir Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social, todos estes direitos garantidos e previstos pela Constituição Federal de 1988.

Assinala o artigo Publicado originalmente na Revista Radis (Fiocruz): a conta das desonerações chega até os cidadãos, porque é menos dinheiro a ser gasto pelo governo para compor o orçamento federal da saúde, pagar aposentadorias e pensões e garantir os benefícios assistenciais. Radis, conversou com especialistas da área tributária, da economia e da saúde para entender as contradições que se escondem por trás das desonerações e os dilemas e desafios que se apresentam para o financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS).

Impactos sociais da desoneração

Em 2014 o Presidente em exercício á época, Michel Temer assinou a lei que tornou vitalícia a desoneração da folha de pagamentos. Tal benefício atingiu 56 setores da economia. E representou, dessa forma, um impacto de R$ 21,6 bilhões para a Seguridade Social

A ideia primeira do Governo era diminuir encargos e estimular a competitividade entre as empresas brasileiras. No entanto, quando atingimos a Seguridade Social um alarme toca. Isto porque, ao que sabemos a Seguridade é um dos pilares das garantias fundamentais advindos da Constituição de 1988. No ano da desoneração da folha de pagamentos, por lei, seu orçamento foi definido em R$ 643,9 bilhões.

Esses R$ 643,9 bilhões compõem as despesas do Governo e garante as aposentadorias urbanas e rurais, bem como pensões e benefícios de prestação continuada da Previdência. Se o valor a título de desoneração fosse compensado pela União com fito de compor o Regime Geral de Previdência Social, não se computaria tantas perdas, todavia em 2013 deixou-se de arrecadar 19,04 bilhões.

Não houve debates com a população antes da desoneração. Isto, acreditamos, até pelo fato dos populares terem dificuldades de entender todos os trâmites e números. Vale dizer que, se não há informação, não há debates. Afinal, não se pode falar do que não sabe, o como e por que ocorre. No nosso país, a coisas são como são e a população segue sem entender.

A saúde também tem suas penalidades com a falta de cumprimento da compensação pela União. Na tentativa de estimular a iniciativa privada, o Governo acaba por reduzir recursos e tolher direitos da população, em especial a mais pobre.

Renúncia fiscal e receitas do governo

O autor do livro “SUS: o desafio de ser único” e de uma série de estudos que apontam as disputas entre a saúde pública e a privada no Brasil, Ocké-Reis analisou os gastos tributários com saúde, entre 2003 e 2011. Concluiu, então, que os recursos que deixam de ser utilizados pelo SUS favorecem o mercado privado de planos.

Para ele, a renúncia fiscal tem diminuído as despesas dos brasileiros mais ricos. Ainda, estimula a “saúde” financeira dos prestadores privados — segundo ele, uma atividade econômica já altamente lucrativa.

No artigo “Renúncia de arrecadação fiscal em saúde no Brasil: eliminar, reduzir ou fiscalizar?”, publicado em 2014, o pesquisador aponta que, em 2012, a renúncia fiscal e as desonerações foram responsáveis por 10,5% do faturamento dos planos de saúde. “Não adianta defender mais recursos para o SUS se não enfrentamos o problema do favorecimento dado ao setor privado”, destaca.

Trazendo a informação para o ano corrente, o jornal ESTADÃO, publicou, em abril, que podemos esperar um impacto de R$ 667 bilhões até o ano de 2020, impactando as receitas do Governo.

São cerca de 555 projetos que tramitam na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), do Senado, 60 versam sobre concessão de benefícios tributários, foi feito um cálculo da possibilidade de conceder os benefícios a 33 empresas e o resultado seria catastrófico.

O que se infere é que os interesses econômicos de uma parcela importante do empresariado ficam acima, por vezes, até das garantias fundamentais trazidas pela Constituição Federal de 1988.

5. Propostas do Sindicato Nacional para a promoção da justiça fiscal

Na tentativa de alcançar os objetivos previstos na Constituição Federal de 1988 e assim promover os princípios da justiça tributária, aclamou- se pela obrigação do Estado de intervir e retificar a ordem social fazendo valer os direitos sociais.

A sugestão do Sindifisco é revogar algumas das alterações legislativas infraconstitucional após 1996:

  1. As empresas pararem de se remunerarem com juros do capital próprio;
  2. Findar a isenção de Imposto de Renda à distribuição de lucros e dividendos nas remessas de lucros ao exterior, bem como nas aplicações financeiras de investimentos estrangeiros no Brasil;
  3. Uma submissão universal de todos os rendimentos de pessoas físicas à tabela progressiva do imposto de renda;
  4. Desonerar o Imposto de Renda Pessoa física do assalariado de baixo e médio poder aquisitivo, reduzindo alíquotas, faixa de isenção e aumento das possibilidades de dedução de despesas;
  5. Implementação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), apesar do sistema tributário brasileiro não ter alcançado ainda o que seria grande fortuna; e
  6. Tributação dos bens e produtos de forma seletiva, em função de sua essencialidade, taxando os supérfluo e menos os produtos essenciais à vida.

As ações acima relacionadas por iniciativa do Sindifisco amenizaria a falta de visão da verdadeira capacidade contributiva de acordo com a renda de cada contribuinte, quais sejam os ricos e pobres na medida de suas igualdades e desigualdades.

Conclusão

Tributar é preciso. Nunca será pretensão deste texto esgotar o tema ou dizer que apenas os ricos verdadeiramente devem ser tributados. O que se pretende é apenas assinalar a existência de uma desigualdade social gritante no nosso país, inclusive a tributária.

Sabe-se que a conta das desonerações e compensações que não vem na mesma velocidade através da União, não batem. Onerar os pobres sem rever a sua capacidade contributiva, falta com a isonomia e a equidade.

Ademais, a renúncia fiscal está intimamente ligada à falta de recursos para a Seguridade Social e Saúde. Parece ser desarrazoado, assim, pensar que incentivos para a iniciativa privada confrontam diretamente com direitos sociais garantidos constitucionalmente. No entanto, esta é a verdade brasileira.

A busca por uma justiça tributária ou uma tributação justa no Brasil, a exemplo das medidas aqui citadas pelo Sindifisco, devem se somar à boa vontade governamental para garantir justiça para a maioria. E não se trata garantir a justiça a 0,1% da população que detêm trilhões. Afinal, o número de afortunados não param de crescer. Contudo, grande fortuna é palavra proibida no Brasil. Sequer sabem quantificar e /ou conceituar.

Referências

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